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檢察官辦案責任制相關問題研究
作者：龍宗智
中國法學 2015年05期
建立“司法責任制”，是深化司法改革的關鍵性任務，也是新形勢下推進檢察改革的核心。但實務界和學術界對這一問題迄今研究不足，以致部分認識較為模糊，而且導致改革試點中某些舉措失當。為此應當認真研討相關問題，及時糾正實踐偏向，推動檢察權運行機制改革健康發展。
一、檢察官辦案組織形式和責任機制
從比較研究看，域外檢察機關辦案采取的基本形式主要有兩種，即獨任制和協同辦案制。協同辦案制，又可以分為臨時協同制與團隊辦案制。考察域外檢察制度與實踐，包括其現實狀況與發展趨向，檢察機關辦案組織形式，雖然必要時“協同辦案”成為常態，而且目前隨著社會發展，案件的復雜性、關聯性以及偵破難度增大，因此需要進一步發揮團隊協作，發展團隊辦案形式，但檢察機關最基本的辦案形式仍然是單獨辦案。而域外檢察制度對此也普遍確認。檢察官辦案的基本形式是獨任制，其根本原因，在于檢察權的司法屬性(在日本等國也稱“準司法”屬性)。因為司法權最重要的特征是判斷權，而這種判斷，是司法官對涉案事實與法律適用的判別和確認。采用獨任制，也與檢察業務類型的性質與執行方式有關。檢察官三大基本職能，即主持偵查、公訴，與執行刑事裁判，均可采用獨任制形式實施。檢察官因辦案的特定需要而協作辦案，仍以承辦檢察官為做出決定并承擔案件責任的主體，其他檢察官的協作配合，并未從根本上改變獨任制的性質。
但檢察官團隊辦案，是以團隊結構為組織基礎，以命令服從的行政關系為聯系紐帶，并以團隊負責人對全案負責，而其他檢察官僅對辦案具體事項負責。團隊辦案形式，是“檢察一體”的重要表現形式，是檢察權行政屬性的突出表征。這種辦案組織形式，主要適用于重大、復雜案件由檢察機關直接承擔偵查任務的情況，以及重大、復雜案件的公訴活動。然而亦應看到，由于檢察機關業務的基本性質，以及檢察機關辦理的大部分甚至絕大部分案件，仍屬于可以采用獨任制形式辦理的普通刑事案件，因此檢察機關辦案組織形式仍以獨任制為主要和基本的形式，而以協作辦案包括團隊辦案作為輔助形式或必要補充。
我國大陸檢察機關的業務內容主要包括四個方面，即偵查、公訴、批捕以及訴訟監督(偵查監督、審判監督、檢所監督、民行監督等)。執行上述業務，我國檢察機關采取了與域外檢察官辦案有所不同的組織形式。由于受“三級審批制”影響，且人員分類管理制度尚未建立，未設檢察事務官，因此，檢察官辦案常以兩名檢察官共同辦案的形式進行。從實際操作情況看，我國檢察機關的辦案組織形式，主要采取單獨承辦制和搭檔辦案制。對重大、復雜案件，亦采團隊辦案制形式。此外，還有臨時協同辦案制。但不屬于基本的辦案組織形式。
二、檢察官責任制的實現形式
最高人民檢察院為探索改革經驗，于2013年12月下發文件，在全國7個省的17個檢察院試行主任檢察官制度。改革文件要求，依法賦予主任檢察官執法辦案相應決定權，使檢察官在執法過程中能夠真正做到辦案與定案的有機統一。根據這一試點文件，檢察官責任制的載體主要是主任檢察官而非普通檢察官，因此，要求“以主任檢察官為基數組成辦案組織”。
然而，如以主任檢察官責任制作為檢察官責任制的主要載體，忽略了多數非主任檢察官的地位和作用，尤其是沖擊了“承辦負責制”這一檢察權運行的基本制度，因為檢察機關大部分案件采單獨承辦或搭檔辦案形式，不采團隊作業方式。在此種情況下，主任檢察官擔當的責任僅為審核、監督責任，不是一線辦案責任，因此不應當代行承辦檢察官的決定權。僅確認主任檢察官的辦案主體地位，而未確認普通檢察官的這一地位，并不符合檢察規律及司法改革的基本精神，實為過去那種科、處長主導辦案制度的一種變形。由此可見，雖因團隊辦案需要而確認主任檢察官的辦案責任制，卻不能以此取代檢察官責任制。檢察機關最基本的責任機制，仍然應當是承辦負責制，即由誰承辦案件，誰就在承辦權限范圍內對案件質量、效率負主要責任。因為承辦負責制，將辦案與決定、權力與責任結合起來，體現了“審理者裁判，裁判者負責”的司法規律，符合本輪司法改革的精神，有利于從根本上克服我國檢察權運行機制行政化過重而司法性不足的固有弊端。
受承辦負責制的制約，主任檢察官的一般責任可以界定為：案件承辦；團組辦案的組織協調；組內承辦檢察官重要檢察業務的審核；本組檢察業務協調、監督；根據檢察長的交辦，或依照有關制度規定辦理、指導、監督的其他檢察業務事項。同時，要規范分案制度。無論是業務部門內的案件分配，還是主任檢察官辦案組內的案件分配，都應當以隨機分案為常例，以擇人辦理為例外。
在實行分類管理和員額制的情況下，檢察機關將選擇一定數量的骨干檢察官保持檢察官身份，這可能壓縮主任檢察官制度的生存空間。如分類管理與司法員額制得到切實貫徹，主任檢察官制度可以僅在某些需要的檢察層級和某些規模較大且辦案任務較重的業務部門實行。通過實踐探索和經驗總結，甚至可以考慮若干年后，在檢察官相對精英化和檢察官責任制建立的條件下，進一步強化承辦負責制，而不再采用主任檢察官制度。
三、主任檢察官辦案組與業務部門的關系
按照試點改革方案，對內設機構改革的思路是：“取消二級內設機構，整合基層院內設機構，建立權責明確、協作緊密、制約有力、運行高效的辦案組織。”即實行所謂“大部制”。但試點工作中的做法，引出三個問題：
一是檢察機關中層機構應當采取何種形式。檢察機關中層組織的設置，域外檢察機關做法不一。有的采辦案組形式，實行“扁平式管理”，即以主任檢察官監督的辦案組為中層機構。但多數檢察機關采取部門制，按業務類型設置部門，并設部門主任。如日本、德國、美國等。中層機構設置為辦案組還是按檢察業務類型設置部門，需要考慮檢察業務量、一線辦案任務的輕重、指導職能的有無與大小，以及業務類型多樣化程度等因素。以辦案組為中層組織，比較適合檢察業務相對單純，且著重于直接辦案的基層檢察機關。而設置部門，則便于對部門業務統合監督，對部門檢察人員及輔助人員進行統一考績，同時便于對下級業務部門進行指導。
我國市、分、州院以上檢察機關，仍應設立業務部門為中層機構。主要是考慮作為上級檢察機關對下級檢察機關的業務指導，以業務口為指導單元較為適宜。而且因為我國實行的集中型管理體制，上下聯結性強，而從改革趨向看，實行人、財、物省級統管后，上下聯系將進一步增強，而設置業務部門，實施由上而下的業務指導與業務支持，更適應實踐需求。
而在基層檢察院，如保持原業務部門設置，有利于部門統合以及上下機構設置的協調，便于上下溝通及上級機關的業務指導。而實行辦案組編制，行扁平化管理，則由于克服部門林立、人浮于事的弊端，更有利于辦案，而比較適合人員較少的基層單位。可能比較適當的做法，是在人員較少的基層單位，實行部門整合即“大部制”；而在較大規模的檢察院，一方面保留主要業務部門，另一方面可對某些可整合的業務部門進行整合，即局部實行大部制。
二是“雙軌制”是否符合檢察規律和實踐需要。業務部門與主任檢察官辦案組并列，分別負責中層業務和行政，即實行中層 “雙軌制”，這是改革中又一誤區。因為管事與管人的分離，不利于檢察管理和業務推進。而且并未實現檢察改革適度“去行政化”的目的，反因增加了主任檢察官這樣一個中間層級，可能導致進一步疊床架屋，強化“行政化”趨向。因此，筆者的意見是：如果實行主任檢察官制度，在小的業務部門，主任檢察官可與業務部門負責人合一，從而克服“雙軌制”帶來的弊端；在大的業務部門，可能有多個主任檢察官辦案組，部門負責人與主任檢察官對業務事項審核指導應有分工，可以考慮部門負責人重點負責宏觀指導，主任檢察官主要負責個案審核。可以在建立責任機制時，將這種分工與責任劃分予以明確，以防止責任不清或過度行政化。如果在適合的基層院實行“大部制”，此項矛盾可能便于解決。
三是基層檢察院實行“大部制”，批捕與起訴合一的利弊如何認識。批捕與起訴合在一個機構，提高了訴訟效率，且對偵查的監督、指導較為有利。但批捕權，即長期羈押審批權，應當配置于一個中立、獨立的司法機關。如果實行“捕訴合一”，批捕權的不中立、不獨立的性質將更為明顯，不可避免地會受到社會尤其是學界的批評。因此，改革指導和實施者應權衡利弊，慎重處置。
四、檢察權內部配置及檢察權運行機制的細化
從比較研究看，就檢察長與檢察官的權力分配，可大致區分為分權制和授權制兩種類型。目前制度背景下推動改革，賦予檢察官相對獨立的地位和部分問題的決定權，檢察長授權性質大于制度性分權性質。下一步的法律制度完善，應當在檢察權運行機制改革的基礎上，在訴訟法和司法制度上進一步明確檢察官是行使檢察權的司法官員，具有相對獨立的法律地位。
辦案過程中哪些決定、處置權劃歸檢察官行使。基本的要求，是檢察官責任制與檢察長負責制的協調。可參照的原則：“大小原則”，看案件是否重大；“上下原則”，看案件程序上行還是下行（逆行）；“書狀原則”，看是書面決定還是口頭發言；“爭議性原則”，看案件是否有爭議；“強制性原則”，看是否采用妨礙公民權利的強制偵查等。其中，批捕權本屬于司法審查職權，涉及公民重大權益，法律特別規定將審批權賦予檢察長、檢察委員會而非檢察官，因此授權應當慎重。而就訴訟法律監督，由于審判中心、司法至上是訴訟的一般規律，檢察機關不以當事人享有的訴權，而以監督者享有的監督權對裁判或審判行為提出異議，是十分特殊的制度設置，它可能沖擊審判的中立性、獨立性與權威性，行使此項權力應十分慎重，授權亦應慎重。
在權力劃分及責任機制建立的操作問題上，一是應建立權力清單。使各級各類檢察官的權力范圍清晰。二是因此應當注意檢察權運行機制的分類創制并實施分類管理。
作者介紹：龍宗智，四川大學法學院教授，教育部2011計劃司法文明協同創新中心研究人員。
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