論中國大城市管治方式的轉變

　　在經濟全球化背景下，中國各大城市面臨著前所未有的發展機遇與競爭。各個大城市正千方百計地挖潛改造，以提高本身在國家、省域或市域城市體系中的地位。優先發展中心城區，促進人口產業在大城市中的集聚，成為國家和省市的共識。同時要求大城市建立新的管治方式來實現這個目標。因此，各種旨在強化大城市發展的改革措施紛紛出臺。

　　最令學者矚目的是近來的大城市管治方式的變化，具體表現在城市行政區劃的調整，許多城市已經或正在提出將大城市周邊的縣（市）直接與中心城區合并方案及與其有關的發展戰略，這里簡稱為“撤縣并區”。

　　盡管大城市已把“撤縣并區”作為促進城市化和提升自身競爭力的新的管治框架，但對“撤縣并區”這種管治方式的內涵還是有點知其然而不知其所以然，一些官員甚至以為，只要“撤縣并區”，城市競爭力就得到提高。如何準確把握“撤縣并區”，它能否對全球化、城市化產生促進作用，目前還很少能見到深刻的討論，本文擬從大城市管治方式轉變來探討這些問題。

　　  1  大城市管治轉變

　　城市區域是中心城區發展的基礎，中心城區也是城市區域發展的保證。對中心城區和城市區域協調發展的追求不斷對大城市管治提出新的要求。換句話說，大城市采用何種管治方式才能更為有效地促進兩者之間的協調發展是大城市管治中的核心問題。它不僅關系到城市區域的空間結構，更關系到城市區域的城市行政結構。

　　許多理論揭示了大城市管治的內在機制。制度經濟學強調競爭和合作是產生大城市管治變化的兩種基本力量(Ostrom,1986;Ostrom,Schroeder  Wynne,1993;Ostrom,Gardner,Walker,1994。)。他們認為大城市管治實際上有兩種基本的方式，一種是由中心城區操縱的城市區域社會經濟發展，城市區域的發展要靠中心城區來帶動，這種管治方式稱為“集中式管治”(Centralized  Governance)；另一種管治方式稱為“分散式管治”(Decent  ralized  Governance)，即讓城市區域內眾多的城鎮，相互競爭，共同促進城市化。強調中心城區不要過分干預城市區域內其他城鎮，而讓市場機制來協調城市區域發展。他們還認為，“集中式”和“分散式”管治方式都有其內在的弊端。前者機構臃腫，辦事效率低，容易造成官僚主義。后者又容易造成各自為政，盲目發展。多中心管治(Multi-Center  Governance)方式則吸取了兩者優點，為大城市比較理想的管治方式。多中心管治既承認城市區域是城市發展的基礎，又突出了中心城區對城市區域的協調作用。

　　在經濟全球化過程中，西方國家大城市管治方式變化正是從“集中式”和“分散式”管治朝多中心管治轉變的。

　　進入21世紀以來，城市政府對城市區域內經濟活動的調節一方面要求城市之間的合作，同時又不能不考慮它們各自利益，利用競爭機制促進城市區域的發展。中心城區既要引導郊區縣（市）的資源合理應用，同時又要使郊區縣（市）真正走上與中心城區競爭的軌道。為了順應這種公平競爭的要求，解決資源不均的矛盾，大城市在經營和組織城市區域發展的方面，都把資源共享和合作作為大城市管治的核心。

　　在市縣關系方面，中心城區既不是采用計劃和分配的辦法為自己擴大地盤，也不是放任與不管，而是在集中和分散之間取得整合。城市多中心管治賦予給市縣的是一個平等互助的關系。各個城鎮權限重新分配和調整。例如在城市基礎設施投資、公共服務業、土地使用權利等問題上以城市區域的市場機制為準則。如果一個發展項目來到一個效區縣（市），那么這個縣（市）就要從整個城市區域出發，合理安排這個項目，不能維護自身的利益壓低標準來搶奪這個項目。當一個項目來到中心城區時，中心城區也應該遵守區域共同發展準則，不能不加選擇性地包攬一切。因此，城市多中心管治是一個現實的合作過程，它容不得中心城區政府統管一切而增加管理成本，也容不得各自為政，不擇手段地為各自獲得發展。

　　在城市空間結構調整方面，中心城區除了制定區域發展政策外，還通過建立專門機構直接對周邊地區進行協調。在不打破各自的行政區劃界限基礎上將一

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