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試論構建有效的獨立學院治理結構的思考論文
摘要：獨立學院在我國高等教育大眾化進程中起著十分重要的作用，但是在發展過程中也暴露出了很多的問題。通過獨立學院的產生背景提出獨立學院治理結構問題，并通過分析現有的獨立學院治理結構中缺陷提出如何構建有效的獨立學院治理結構，以期通過有效治理結構的構建解決獨立學院發展過程中的問題和困擾。
關鍵詞：構建；有效；獨立學院；治理結構
進入21世紀，伴隨著市場經濟、知識經濟、網絡經濟的發展，我國高等教育跨入了一個新的發展階段。從理論層面分析，依托公辦高校的優質教育資源，吸納社會力量辦學是提高高等教育辦學實力的“完美”策略，在這一背景下，獨立學院異軍突起，成為高等教育改革的一個重大突破口。作為一種新的辦學模式。獨立學院自1999年率先在浙江省產生后，迅速以燎原之勢在全國發展壯大，并且已經初具規模。據不完全統計，全國現有獨立學院300多所。但是，作為中國高等教育發展的一種探索，獨立學院是在理論準備不足、法律準備不足與政策準備不足的情況下迅速發展起來的，由此導致虛假廣告、違規招生，投資方零投入或者低投入，還有辦學質量低下等等問題。總的來看，社會對獨立學院進行監督的渠道是不完善的，尚未形成政府依法管理，獨立學院依法辦學，行業自律和社會監督相結合的獨立學院管理格局。獨立學院的本質在于國有資產和民間資本在高等教育領域的有機結合，其混合所有制成分決定了它是實現產權主體多元化的混合所有制教育經濟模式。多元化的投資結構，勢必導致多元化的產權結構；而多元化的產權結構，就一定要求建立與之相適應的治理結構。充分了解現有獨立學院治理結構的缺陷，盡力構建有效的獨立學院治理結構，對獨立學院的生存和穩定健康持續發展起著決定性的作用。
一、現有獨立學院治理結構存在的缺陷
(一)缺乏良好的制度環境
現有政策法規大部分是針對純民辦高等教育的，其中有關獨立學院的部分較少，并且條文的規定也是概括性的，針對性不強、法律效力不高，內容欠缺規范性和可操作性。2003年教育部下發了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》(以下稱《意見》)，第一次對獨立學院做出相關的專門規定：2005年教育部下發了《關于加強獨立學院招生工作管理的通知》，這是第一部完全針對獨立學院的政策法規。當前有關獨立學院規范辦學最具權威的《意見》陳述了獨立學院的辦學規范要按照“民”“獨”“優”來辦，但是獨立學院是按照民辦機制辦學，還是按照民辦機制創辦，還是沒有界定清楚。《獨立學院設置與管理辦法》(以下簡稱26號令)首次對獨立學院的辦學者資質、注冊資金規模等具體操作方法進行了詳細的規定，但距離為獨立學院發展營造良好的制度環境還有一定的差距。
(二)缺乏明晰的產權關系
獨立學院既融入了母體大學國有的有形和無形資產，又有民間資本投資者的有形資產，“公辦”與“民辦”兼備。多種不同性質的資產成分融合在一起，使得獨立學院的產權結構十分復雜。從全國獨立學院的創辦和運行情況來看，大部分獨立學院的既有投資所形成的校產歸屬問題尚未澄清，它與母體的產權關系沒有明確，進而導致相應的責、權、利不明晰。辦學到一定階段，容易在資本投資者與母體大學之間滋生一些財產糾紛問題。資本投資者對獨立學院的具體投資數額沒有專門機構進行確認與監管。母體大學投入的無形資產的收益也沒有具體的規定。資本投資者與母體大學之間在利益分配問題上也沒有法律上的相關規定。完全回避了對舉辦者投入和辦學積累增值部分的產權以及學校終止時清償債務后剩余財產的分配問題。母體大學、資本投資者和獨立學院各方對自己在獨立學院中的性質和地位分不清楚，相應的責、權、利就不明確，矛盾和紛爭增加，嚴重影響到獨立學院的持續健康發展。
(三)缺乏完善的董事會制度
雖然董事會制度已經存在了很長時間，26號令中對董事會成員的組成、職能等也都做了要求，但在獨立學院中實行這樣的管理體制歷時還不長，因此還存在著許多不成熟的地方。董事會中由于資本投資者占主體而母體大學僅以“殼資源”參股顯得勢單力薄，也默認資本投資者的所作所為，這樣就導致了獨立學院董事會成員主要由獨立學院的企業投資者組成，它們通過控制董事會而直接干涉學校的辦學和日常工作，甚至違反教育規律，純粹用企業管理的辦法來管理學校。這些董事會成員或者是對教育規律知之甚少，或者是明知教育的特性而想利用國家對教育產業的各種優惠政策為自己牟取暴利。由于缺乏相關的監督機構及規章制度的約束和保障，有的獨立學院董事會任意抽調辦學資金，用于企業發展或投資于其他與辦學不相關項目，以達到營利的目的。有的獨立學院在財務上并不真正獨立，而是控制在學校的舉辦者法人手中。這都是由于對董事會功能和地位的無知和漠視，不利于獨立學院的規范、健康、穩定發展。
(四)缺乏真正的辦學自主權
目前獨立學院的招生計劃由國家統一下達，在各省的招生批次也由國家規定。招生定位直接影響到高校發展，現在獨立學院的招生錄取批次在普通本科之后，招生起點過低。在短期內雖然滿足了一些考生接受本科教育的需求，但是不利于母體大學進行綜合質量監管及其自身培養質量的提高。獨立學院沒有任何的招生自主權，沒有單獨錄取方式，沒有選拔體育和藝術特長生等靈活招生政策。教育部有個不成文的規定，即獨立學院開設的專業應該是申請高校現已開設的專業。這個規定導致獨立學院在專業設置上存在幾個突出問題：與母體大學專業設置雷同，學生競爭力較弱：專業設置屬于近期熱門，發展趨勢難以預料；專業設置盲目，從經濟效益出發，設置投資少、運行成本低的專業；專業設置門類過寬，沒有突出學校特色。
(五)缺乏健全的內部運行機制
獨立學院作為一種創新的辦學模式，其特色之一就體現在它靈活的運行機制上，如全員聘任的人事制度、多樣化的分配制度以及比較有效的法人治理等。但是目前，這些制度創新在我國現有的公辦高校還難以取得突破性進展，也難以取得普遍推廣的環境條件，因此，也未能夠在獨立學院開花結果，體現出優勢。獨立學院依然沒有形成教職工能上能下、能出能進的崗位聘用制度和人才競爭機制。在公立高校中，有一套關系緊密、分工合作的管理組織機構體系，如教職工代表大會、學術委員會或教授會等，他們在學校的發展和管理中發揮著很重要的作用。但是多數獨立學院未能充分借鑒母體大學這一成功的辦學經驗，不能夠充分認識和發揮這些機構參與學校管理的作用，這在某種程度上削弱了獨立學院健康發展的保障，另一方面，也從獨立學院內部削弱了自身發展的活力。
二、如何構建有效的獨立學院治理結構
(一)孕育良好的制度環境
1.確認獨立學院法人地位和身份。獨立學院必須是擁有獨立學院的法人資格，這意味著它所進行的一切民事活動都具有法律效力，意味著任何投資主體都不可以單方面對任何重大行為進行過干涉，意味著各投資者在分享學院的一切權益的同時，還要承擔其辦學風險。獨立學院是按照國有資產以為的多類型資產投資興辦的，所以它應該擁有的是民辦非企業單位的法人資格，
2.制定針對獨立學院的政策法規體系。有必要制定專門針對獨立學院的，可操作性強的，法律效力高的法規、條例，系統地規定獨立學院的概念、性質、舉辦條件、設立程序、組織機構、資產及合理回報以及法律責任等等。
3.進一步改善獨立學院的辦學環境。既然國家積極支持發展獨立學院，就應當一視同仁地對待，確定獨立學院在高等教育中的地位，使其發揮重要作用。由于獨立學院還只是處于起步階段，政府應制定一些特殊的優惠政策，以扶持其生存和發展。
4.增強獨立學院法治意識。孕育獨立學院發展良好的制度環境，除了需要完備政策法規之外，還有一個重要的因素不可忽視，那就是人們的法治意識，特別是獨立學院本身的法治意識。獨立學院只有先了解相關的教育法律、法規，明晰自己的權利和義務，才能在辦學活動中正確行使這些權利，并且拒絕他人的非法干擾或者侵犯。
(二)擴大辦學自主權
1.轉變政府角色。在新時期、新形勢下。政府對獨立學院的管理應該實現四個轉變，即由管理控制轉變為管理服務，由直接管理轉變為間接管理，由剛性管理轉變為柔性管理，由具體的微觀管理轉變為整體的宏觀管理。應該主要體現在以下兩個方面：第一，規劃與立法。政府要依照有關規劃與立法，協調與指導獨立學院的發展。使之與社會經濟發展相平衡、相適應。第二，高等教育評估。政府既要確定獨立學院辦學方向和辦學水平的權威性評估機構，又要組織有關社會組織對獨立學院進行各方面的評估，從而健全對于獨立學院的評估體系。
2，擴大招生和專業設置自主權。政府應當在堅持“依法治招”的前提下，增加獨立學院招生錄取自主性：第一，在“招辦監督，學校負責”的錄取體制下，可以適度增加獨立學院招生錄取方式的靈活性，也應具有其他錄取方式，如自主招生、單獨招生錄取等，可以招收保送生、藝術體育特長生等；第二，獨立學院的招生計劃應具有一定的彈性。分省、分專業計劃要靈活機動，允許獨立學院根據各省的考生報考情況調整計劃；第三，增加獨立學院招生錄取批次的靈活性，可以自己確定在各省的錄取批次。
在專業設置和課程設置上，政府應當給予獨立學院更多的自主權，獨立學院可以舉辦一些應用性較強、適應面廣的專業，可以與實力雄厚的大型企業合作，根據企業的發展規劃和企業對專業人才的需求設置專業和專業招生計劃，邀請企業參與制定教學計劃和人才培養工作。除了辦好母體大學已有的專業以及社會熱門專業外，獨立學院要處理好長線專業和短線專業的關系，確保社會發展所必需的基礎性專業的招生計劃，以利于獨立學院的長期發展。
3.社會廣泛參與獨立學院治理。獨立學院參與市場運作，自然會與市場運行的主體發生法律的、經濟的以及其他各種關系，需要相關的社會機構作為中介，調節相互關系。例如律師事務所、會計師事務所、職業資格認證機構、勞動仲裁機構以及各種行業協會、金融代理機構等。
(三)明晰產權關系
1.明晰國家(*府)與獨立學院的產權關系。獨立學院的不斷發展壯大離不開國家和各地方政府在土地等方面的優惠政策以及稅收優惠政策的實施，那么獨立學院與國家(*府)之間的產權關系應如何界定呢?一方面，對于屬于國家政策性行為如稅收優惠、建校用地的優惠等形成的財產。產權應歸獨立學院所有；另一方面。如果是國家(*府)對獨立學院的經濟性扶持，如為學院的舉辦而出的啟動資金、設備等。應根據具體情況明確兩者的產權關系。若明確為無償饋贈劃撥，國家(*府)就不應追索產權；而明確為投資關系的，屬于投資行為，國家(*府)應追索產權。
2.明晰獨立學院與母體大學的產權關系。獨立學院是辦學質量高、辦學條件好的普通本科高校與社會力量合作舉辦的本科層次的學院。可以看出，“品牌”是母體大學對獨立學院投入的無形資產之一，因此這一無形資產的產權應界定為母體大學，獨立學院應為使用這一品牌而支付母體大學相應的收益。其次，母體大學對獨立學院在教學管理等方面投入的無形資源所有權應歸屬于母體大學，收益權歸屬于從事教學管理的個人或組織。
3.明晰獨立學院與資本投資者的產權關系。根據《意見》，資本投資者負責提供獨立學院辦學所需的各項條件和設施。根據“誰投入，準擁有產權”的原則(國家國有資產管理局《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》第四條明確規定：產權界定應遵循“誰投資、誰擁有產權”的原則進行)，土地等辦學設施的產權應歸資本投資者所有。資本投資者也因擁有產權而取得相應的收益。同時，資本投資者也要承擔相應的責任，主要包括，獨立學院的基礎設施一定要達到《高等教育法》以及《民辦教育促進法》中的規定，也不得擅自抽走辦學資金，或將已經形成的教學設施轉為他用。
(四)健全董事會制度
1.注意董事會成員構成的合理性。獨立學院的董事會可由四方面的人員組成：一是舉辦者、投資者或其代表，主要職責是監督學校教育資源的正常使用，督促學校執行國家的教育方針：二是學校校長、學校部門負責人、教師代表，主要職責是在學校日常工作中創造性地執行董事會的決策，保證學校的正常運行：三是社會各界人士，包括教育界人士，主要職責是指導學校的教育教學和研究活動，傳播國際國內教育發展信息，為學校籌集辦學資金或承辦重大建設項目；四是社區、學生家長代表，主要職責是溝通董事會與社區、學校的聯系。
2.建立健全董事會議事章程。規范其決策運行程序，獨立學院董事會主要是為獨立學院籌集資金，決定或變更學校的規章制度、提出學費標準及處置經營收益、撤并學校和決定學校工作的基本原則。董事會在職權范圍內，工作不受干涉。董事會原則上不參與獨立學院的具體管理，獨立學院的教育、教學及教師管理工作均由校長負責。還要明確董事會成員的責、權、利，對于未能盡職并給學校造成損失的董事應予撤換，同時依法追究其責任。
3.明晰校長與董事會之間的關系。董事會與校長的關系應體現在以下三個方面：一是董事會并不管理學校的具體和日常行政事務，其制定的政策方針由校長具體實施。學校的日常工作主要是校長的職責，董事會招聘校長，校長向董事會負責。二是董事會的主要任務是解決與目標、政策和方向有關的重大問題，擁有最高決策權：校長在董事會的決策下工作，具體負責學校的日常教育和教學管理，擁有最高行政管理權。三是董事會的主要職能是政策治理、戰略管理，組織管理則授權通過校長來實現，校長具體實施董事會確定的戰略與規劃，體現統一指揮和權責一致的管理原則，
4.完善董事會的監督機制。獨立學院董事會的監督包括內部監督和外部監督，外部監督指設立專門的監事會，對學校工作的運營及董事會方面的常務工作進行監督。目前。許多獨立學院的董事會成員都兼任著校長以及其他要害部門的領導崗位，董事會對校長經營班子的制約就邏輯地演變為自我監督，這幾乎只是理論上的一廂情愿。而監事會監督作用的弱化乃至虛化，更使獨立學院里幾個關鍵領導幾乎大權獨攬。可見。監事會的監督作用以及自身的能力建設不容小視。
(五)完善領導體制
1.建立校長遴選制度，積極推進大學校長職業化。正如現代企業的發展離不開成熟的職業經理人一樣，現代獨立學院在日趨激烈的市場競爭中，同樣不能缺少成熟的職業校長。與職務校長相比，職業校長有更強烈的市場經濟意識，能自覺地將學校教育與知識經濟、市場經濟對接，將學校這一教育產業做大、做強、做優；有超強的資金籌措與資源整合能力，能吸引優秀的人才加盟本校的教育事業；有高超的溝通藝術、公關藝術，有較高的談判技藝，在教育市場中能切實處理好各種人際關系，發現合作伙伴，進行合作，實現多贏；有精湛的專業知識、成功的教育教學實踐、文明的職業操守、高尚的人格魅力，從而產生一種強烈的感染力、親和力和凝聚力，使廣大教職工心悅誠服地追隨左右，共同創業。總之，從社會上公開選聘校長，積極推進校長職業化，是獨立學院應對不斷加劇的高等教育市場競爭的必然選擇。
2.建立校長任期制、責任目標制及利益共享制。為避免董事會和校長在辦學動機、辦學思路、辦學方法、積累分配等問題上的分歧導致校長不斷更迭、學校秩序混亂的現象，確保辦學者的職權，獨立學院一是要建立校長任期制，任期未滿，無特殊情況中途不得變更。二是要建立校長工作責任制，在保障校長權力的同時，還必須明確校長的工作職責。三是要建立利益共享制，辦學者的工資、獎金、福利和榮譽要與辦學成效掛鉤。所有這些都是為了明確并保障校長的管理權，使校長有職有權，依法自主辦學。同時有利于避免和消除舉辦者與辦學者之間的矛盾。另外，建立民主集中制。確保校長決策的科學正確。校長必須按照民主集中制的原則辦事。
(六)構建完善的內部運行機制
1.建立民主治校機制，加大師生的辦學決策參與權。獨立學院的經營者或決策者是獨立學院舉辦者或投資者本人或由他們聘用的人士，聘用者只對舉辦者或投資者負責。在這種管理背景與權力分配的格局中，獨立學院的教師往往以“旁觀者”或“打工者”的角色意識參與學校教育教學或行政管理工作，他們對獨立學院既缺乏主人翁的感覺。也不具有歸屬感。因此，獨立學院在辦學過程中，應建立健全校務委員會制度、教職工代表大會制度、學生代表大會制度，以及教授治學制度等一系列民主治校的管理機制，充分給予師生員工參與辦學的主動權，認真聽取師生員工對學校辦學理念、教學、科研、財務、人事、分配、后勤等方面的意見與建議。特別是在學科建設等有關學術事項上，要廣開渠道，請教授參與決策。建立起有效的“教授治學”機制，
2.建立公平高效的激勵機制，激發廣大教職工的創造活力。當前獨立學院由于歷史與現實等諸多原因，沒有建立一支穩定的師資隊伍，兼職教師比例過高、教師隊伍年齡結構不合理、教師流動性強等問題十分突出，因此，獨立學院的當務之急是建立其制度化的激勵機制，獨立學院在建立激勵機制時有兩點值得注意：第一，獨立學院的激勵機制包括三個層次的激勵鏈。一是對最高權力機構成員的激勵問題。目前我國獨立學院的最高權力機構一般是董事會、理事會或校務委員會等，其相關成員也存在一個激勵問題。二是最高權力機構對高層管理者的激勵問題。三是高層管理者對教師、科研人員以及中層管理人員、普通員工的激勵問題。第二，激勵手段應多元化，對不同的激勵對象應采用不同的激勵手段。與企業的激勵機制有別，公益性質決定了獨立學院難以采用剩余索取權激勵方式。因此，除傳統的工資、獎金和福利激勵方式外，無形的激勵方式不可或缺，如和諧的工作環境、持續的發展空間、適當的交流和進修機會、通暢的民主決策和管理渠道等。后者對于獨立學院的中高層管理者、教師和科研人員等特殊人力資本所有者往往具有很強的吸引力。
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