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本輪改革的目標是什么
采取目標導向還是問題導向，這是改革方案在制定過程中爭論的一個焦點。有人質(zhì)疑，不能為了改革而改革，不能為了市場化而市場化，要回歸改革的初衷。《意見》提到“深化石油天然氣體制改革要堅持問題導向和市場化方向”。這表明，本輪改革中目標導向和問題導向是有機統(tǒng)一的，二者不可偏廢。
筆者認為，改革從根本上說是利益調(diào)整的過程，從現(xiàn)有的利益平衡狀態(tài)調(diào)整到另一種更好的利益平衡狀態(tài)。這個“更好”必須是對全局而言，而不是只對某些局部；既要涵蓋當下，也要兼顧長遠。因此，上述意義上的“更好”無疑是改革的目標。“更好”一定是相對當前而言的，所以又是問題導向的。
因此，《意見》在總體思路中明確要“針對石油天然氣體制存在的深層次矛盾和問題”進行改革，對存在問題的油氣勘查開采、進出口管理、管網(wǎng)運營、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品定價和國有油氣企業(yè)等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)深化改革，“促進油氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，大幅增加探明資源儲量，不斷提高資源配置效率，實現(xiàn)安全、高效、創(chuàng)新、綠色，保障安全、保證供應、保護資源、保持市場穩(wěn)定”。可以看到，這是一個多目標函數(shù)，多目標的權衡取舍以及現(xiàn)實條件的約束，正是改革的難度所在。
本輪改革將“保障國家能源安全、促進生產(chǎn)力發(fā)展、滿足人民群眾需要”作為頂層設計，充分說明能源安全仍是影響中國經(jīng)濟和社會穩(wěn)定發(fā)展的重要因素，保障油氣供應安全是行業(yè)發(fā)展的重中之重。這種價值選擇不是中國“獨樹一幟”的做法，歷史上的美國和日本都曾將石油安全作為首要考量。但是，時過境遷，當前的世界能源形勢和格局已發(fā)生重大變化：非常規(guī)技術革命、LNG技術進步使世界石油和天然氣市場可能長期處于總量供大于求、供給彈性大、價格低位運行的狀態(tài)；全球氣候變化行動促使各國能源體系開始向清潔化、低碳化、智能化轉(zhuǎn)型；可再生能源發(fā)電、電動汽車和儲能等新技術的規(guī)模化應用，以及共享經(jīng)濟、能源互聯(lián)網(wǎng)等新商業(yè)模式的出現(xiàn)，也將為石油和天然氣需求繼續(xù)快速增長增添很大的不確定性。在這種情況下，中國是否仍然選擇長期把以石油和天然氣進口依存度為標志的能源安全放在首位，是否應該在更加開放的國際環(huán)境中思考能源安全問題，通過積極參與國際能源治理、提高國際合作效益等方式保障經(jīng)濟安全，都值得深入研究。
如何啃下上游改革這塊硬骨頭
上游改革是最難啃的硬骨頭。從全產(chǎn)業(yè)鏈來看，勘探開發(fā)領域是石油和天然氣行業(yè)發(fā)展矛盾最突出的環(huán)節(jié)。《意見》提出要“完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力”。上游改革的效果，將決定本輪改革是向前走“一小步”還是“一大步”。
筆者認為本輪的上游改革有兩個特點。一方面，對油氣礦權存量部分進行“微調(diào)”。由于歷史原因，中國現(xiàn)有的常規(guī)油氣礦權基本由中石油、中石化、中海油、延長石油四家公司掌握。如果按照《意見》實行“更加嚴格的區(qū)塊退出機制”，在國際油氣市場供需寬松、上游投資低迷的背景下，預計少量資源品位較低、勘探開發(fā)條件不佳、經(jīng)濟性較差的區(qū)塊將首先實現(xiàn)退出和再分配。雖然整體來看礦權存量市場不會出現(xiàn)大的格局變動，但是隨著時間推進，嚴格的礦權退出機制會產(chǎn)生有效約束，刺激上游勘探開發(fā)投資，企業(yè)必須于規(guī)定時間內(nèi)在投資決策和放棄區(qū)塊之間做出理性選擇。
另一方面，對油氣礦權增量部分實行嚴格的“市場競爭+準入管理”。根據(jù)《意見》，新增礦權將不再實行過去的礦權登記制，改為競爭出讓制，預計以公開招標等方式進行。投標主體需要符合安全、環(huán)保等準入要求，并獲得合格資質(zhì)。由于短期內(nèi)新增礦權較少，且國內(nèi)油氣資源品位不斷降低，上游領域?qū)Y本的吸引力有限，整體將保持“以大型國有油氣公司為主導、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系”。隨著存量礦權退出規(guī)模擴大以及其他配套政策的出臺，礦權市場有望更加活躍。
如何突破管網(wǎng)改革
管網(wǎng)改革是重要的突破口，引領了本輪油氣體制改革。2014年改革啟動之初，國際油氣市場遭遇劇烈波動，原油價格下跌了大約3/4，天然氣現(xiàn)貨價格也低于長協(xié)價格，LNG接收站、天然氣管網(wǎng)等基礎設施無法實現(xiàn)公平準入成為了中國市場利用國際低價資源的“絆腳石”，改革的呼聲強烈。在此背景下，油氣管網(wǎng)改革措施率先出臺，包括2014年《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》、2016年《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》。在此基礎上，《意見》明確提出“改革油氣管網(wǎng)運營機制，提升集約輸送和公平服務能力”的目標，體現(xiàn)了對自然壟斷環(huán)節(jié)加強監(jiān)管的意圖。實行“網(wǎng)運分開”，管輸和銷售分離，是此次中游改革的最大亮點，將有力推動管網(wǎng)等基礎設施建設。
筆者認為，一方面，天然氣基礎設施是改革重點。石油運輸采取“點對點”模式，類似“量身定制”。而天然氣經(jīng)凈化處理后是標準化產(chǎn)品，與電力類似。目前全國天然氣管道“一張網(wǎng)”已初步形成，川渝、京津冀、長三角等區(qū)域性管網(wǎng)也比較成熟。天然氣運輸可視為“點對網(wǎng)”模式，在“西氣東輸、海氣登陸、就近供應”的供氣格局下，市場對天然氣管網(wǎng)等基礎設施高效共享有強烈需求。因此，天然氣管道等基礎設施是“供給抑制”的環(huán)節(jié)，是本輪改革的重點。
另一方面，如何促進天然氣基礎設施建設是難題。一是天然氣保供壓力使基礎設施需求大增。中國天然氣市場正處在發(fā)展黃金期，2016年消費量僅2058億立方米，預計2020年和2030年將分別達到3600億立方米和5000億立方米，城鎮(zhèn)居民氣化率將從2015年的42.8%提高到2020年的55%和2030年的70%左右。市場需求增長潛力很大，需要大規(guī)模管網(wǎng)等基礎設施配套。加之天然氣消費季節(jié)性峰谷差不斷加大，儲氣調(diào)峰壓力陡增，儲氣設施需求十分旺盛。
二是天然氣管道和儲氣設施建設緩慢，供給不足。“十二五”期間，計劃新建天然氣管道4.4萬公里，實際僅完成2.14萬公里；儲氣庫工作氣量計劃新增220億立方米，實際僅完成37億立方米。管道、儲氣庫等基礎設施項目投資規(guī)模大、周期長，涉及土地占用，協(xié)調(diào)工作比較復雜。目前受制于上游供應主體較少和下游市場區(qū)域性壟斷的現(xiàn)實，基礎設施投資積極性不高，建設步伐緩慢。本輪改革提出天然氣長輸管網(wǎng)項目，工作負荷達到75%以上時可實現(xiàn)8%的準許收益率；對城鎮(zhèn)管網(wǎng)規(guī)定準許收益率不超過7%。本輪改革雖然明確了管網(wǎng)的投資收益率水平，但是并未從根本上解決落實資源和市場的難題，資本投資的積極性有待觀察。
如何使下游改革走得更快
下游的石油煉化、成品油銷售、天然氣銷售等都屬于競爭性環(huán)節(jié)，已經(jīng)形成一定的市場化格局，參與主體比較多元，價格主要由供需關系決定，具備了更快放開市場的基礎條件，改革難度較小。因此，《意見》用“深化”二字來描述下游競爭性環(huán)節(jié)的改革，并提出要“提升優(yōu)質(zhì)油氣產(chǎn)品生產(chǎn)供應能力”。
筆者認為，一要加快淘汰煉油環(huán)節(jié)的落后產(chǎn)能、優(yōu)化煉化結構。中國煉油產(chǎn)能過剩、煉廠規(guī)模小，發(fā)展水平有待提升。煉廠平均規(guī)模僅320萬噸/年左右，不足全球煉廠平均規(guī)模的一半。年生產(chǎn)能力2000萬噸以上的大型煉廠屈指可數(shù)，大型化、煉化一體化、產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展任重道遠。《意見》提出，要通過嚴格準入和淘汰機制實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，“制定更加嚴格的質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗等方面技術標準，提高國內(nèi)原油深加工水平，保護和培育先進產(chǎn)能，加快淘汰落后產(chǎn)能”。這表明要以更加公平、公開、透明的市場準入和退出規(guī)則促進競爭，推動產(chǎn)業(yè)從“燃料型”向“化工型”轉(zhuǎn)變，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高基礎化工原料產(chǎn)品比例，促進行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
二要完善成品油銷售價格形成機制和出口政策。目前中國成品油價格已基本實現(xiàn)與國際原油價格變化接軌，實行政府指導價與政府定價并存的模式，對調(diào)價周期、參考油種、浮動幅度等細則進行過多次修改完善，結合消費稅的執(zhí)行，成品油價格機制已較為成熟。《意見》重申了要“發(fā)揮市場決定價格的作用，保留政府在價格異常波動時的調(diào)控權”。考慮到近年來中國成品油市場供需持續(xù)寬松，民營煉油企業(yè)和“兩桶油”激烈爭奪市場份額，成品油銷售價格出現(xiàn)大幅下行。隨著汽柴油需求增長乏力，民營煉廠開工率提高，供需矛盾愈發(fā)突出。在限制成品油出口的前提下，預計“價格戰(zhàn)”將持續(xù)，價格水平會大幅低于政府指導價，有利于完成向市場定價的自然過渡。
三要完善天然氣銷售價格形成機制。目前，除居民用氣外，占消費總量80%以上的非居民用氣門站價格主要由企業(yè)自主協(xié)商決定，終端氣價由地方政府制定。與替代能源相比價格水平偏高，制約了天然氣的擴大使用。《意見》重申要“推進非居民用氣價格市場化，進一步完善居民用氣定價機制”。隨著省內(nèi)和城鎮(zhèn)管道運輸成本和價格監(jiān)管的實行，有望逐步降低終端氣價水平。改革難度在于如何對配氣環(huán)節(jié)的基礎設施投資和運營成本進行有效監(jiān)管，以及如何處理日漸興起的“點供”模式與城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權之間協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。此外，居民用氣與工商業(yè)用氣之間的交叉補貼也是制約天然氣擴大利用的主要障礙，有待破解。
四要加快油氣交易平臺建設。交易平臺建設有助于實現(xiàn)市場價格發(fā)現(xiàn)的功能。目前上海國際能源交易中心正在積極開展原油期貨（國內(nèi)首個對外開放的期貨品種）上市前的各項準備工作，計劃今年年內(nèi)推出。天然氣交易中心初具雛形，上海石油天然氣交易中心在實踐中不斷摸索，重慶石油天然氣交易中心已正式掛牌，此外，中衛(wèi)、深圳等都在積極申請和籌備建設新的交易中心。預計未來中國將形成“全國中心+區(qū)域中心”的交易平臺發(fā)展模式，同時拉動各區(qū)域為交易平臺提供輔助性服務的油氣管網(wǎng)、儲備倉庫等基礎設施建設。在當前天然氣市場規(guī)模有限的情況下，同時建設多個交易中心尚不具備有利的基礎條件，現(xiàn)階段應合理規(guī)劃、有序推進，重點建設具備多氣源、大市場、充足基礎設施、良好金融環(huán)境等有利條件的交易中心，力爭早日形成由市場決定的標桿價格。
《意見》之后該做什么
《意見》出臺后遭遇了一些質(zhì)疑，認為改革方案充滿妥協(xié)、退步。筆者認為，改革既然是理念之爭、利益調(diào)整，“磨合”就是不可避免的過程。如果能夠盡快出臺一系列配套措施，鼓勵試點地區(qū)創(chuàng)新性地先行先試，深化研究改革過程中的重大問題，本輪改革的積極意義有望在日后逐步顯現(xiàn)。
第一，盡快公開《意見》全文，出臺系列配套文件。《意見》以新聞稿的形式出臺，引來社會上的各種猜測和解讀，不利于統(tǒng)一認識、推動改革步伐。建議盡快向全社會公開《意見》全文，明確改革的方向和途徑。同時，要盡快研究出臺《意見》的配套措施，切實推動改革進程。一是重點落實油氣礦權流轉(zhuǎn)和儲量轉(zhuǎn)讓機制，為現(xiàn)有油氣企業(yè)做出合理的投資決策提供可操作性，促進更多的存量礦權進入市場，提高礦權市場的活躍度，吸引資本進入上游勘探開發(fā)領域。二是重點形成促進天然氣管網(wǎng)等基礎設施項目投資建設的機制，創(chuàng)新投融資機制，吸引社會資本參與，按照“準許成本+合理收益”的原則核定運輸價格，創(chuàng)造公開透明的投資環(huán)境，推動《中長期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》的實施。
第二，選擇改革試點，鼓勵創(chuàng)新性先行先試。建議選取油氣行業(yè)發(fā)展基礎較好、市場較成熟、對改革有積極性的地區(qū)作為試點，如江蘇、廣東、新疆等。鼓勵試點地區(qū)因地制宜、創(chuàng)新性地先行先試，在實踐中探索改革路徑，及時總結試點經(jīng)驗和教訓，動態(tài)調(diào)整政策措施，并擇機向全國推廣試點經(jīng)驗，形成“以點帶面”的改革效果。
第三，深入研究重大問題，引領改革進程。本輪油氣體制改革方案有亮點，但也有很多改進空間。制約油氣行業(yè)長期健康發(fā)展的深層次問題仍有待深入研究，直面“痛點”才能走得更快。建議深入研究一些重大問題。一是油氣資源管理制度，包括地質(zhì)資料等信息的管理和共享機制、油氣資源開采收益在中央政府和地方政府之間的分配問題等。二是建立油氣資源的產(chǎn)權保護制度，完善國外資本投資機制，保障投資人權益，促進上游發(fā)展。三是完善國有油氣企業(yè)改革措施，實現(xiàn)從“管資產(chǎn)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變，提高國有企業(yè)的資本回報率。三是加強監(jiān)管和立法研究。改變以行政管理為主要手段的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，實行“依法監(jiān)管”，開展油氣行業(yè)立法研究。油氣行業(yè)體制改革、國企改革與立法工作相輔相成、互相促進，需要同步推進。
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